尽快立法 解决制约发展的根本问题

——制定《学前教育法》势在必行

国家中长期教育改革和发展规划纲要明确提出了2020年基本普及学前教育的发展目标和战略举措，对政府责任、办学体制、投入机制、机构监管等问题做出了明确规定。目前，从普及率、教育质量来看，学前教育已成为我国教育体系的“短板”，要实现规划纲要确立的目标，必须尽快制定《学前教育法》。

长期以来，我国学前教育发展严重滞后，学前教育经费所占比例偏低，矛盾突出，有着深刻的体制方面的原因。

一是原有的办园体制、管理体制发生变化，新的学前教育体系尚未建立。一方面，学前行政管理力量不足。据报道，前几年，除北京和天津等地保留学前教育管理机构外，我国大部分省市在精简机构时，陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并，大多由基础教育处一名同志兼管。学前教育工作的管理力量非常薄弱，绝大多数管理干部身兼数职，难以履行基本管理职能。这种状况严重削弱了对幼教事业的领导与管理，更无法有效应对一些新情况、新问题。另一方面，随着经济体制的改革，企事业单位逐步分离社会职能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与原单位分离或停办，这造成了城市幼儿园数量迅速减少。企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，主要靠自收自支维持生存，使得这部分幼儿园教育质量缺乏保障。学前教育作为社会的公益事业，缺乏良好的外部环境。

二是国家对学前教育的投入严重不足，学前教育发展缺乏经费保障。前些年，我国对学前教育的投入，只占教育总预算的1.2%到1.3%之间。一些地方政府由于对学前教育的重要性和公益性缺乏足够认识，认为对非义务教育政府可以不投入、可以推向市场不管。

在这种认识的驱使下，一方面，一些行政管理部门把幼儿园当作“唐僧肉”和“创收基地”，给本来就步履维艰的学前教育事业造成了很大困难。另一方面，一些地方盲目采用企业改制的做法，将公办园强行改制，强行对公办园实行“断奶”、改制，停拨教师人头费。一些地方甚至“卖”园风盛行，将幼儿园产权变卖给个人，造成了国家教育资源的大量流失，幼儿受教育权受到严重侵害。

三是教师身份不落实，待遇缺乏保障，师资队伍不稳。到目前为止，学前教师的编制、工资、医疗、培训等缺乏基本保障，导致人才流失严重，教师队伍不稳，质量不高。由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师的待遇仍普遍偏低。原先由教育部门拨款办的幼儿园，改为自收自支后，因不能从幼儿身上盈利，难以为继，教师工资和待遇严重下降。特别是占我国幼儿园教师总数70%的农村幼儿教师兢兢业业，支撑着广大农村地区的学前教育的蓝天，却至今没有解决最基本的身份与待遇的问题，工资、待遇、医疗、保险、培训等一系列问题长期得不到解决。

四是各种社会力量办园缺乏相应规范。近年来，各种社会力量所办的幼儿园如民办园、街道园，合资园、独资园等发展很快，在一定程度上缓解了学前教育事业政府投入不足的矛盾，但对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、收费标准、视导评估等尚缺乏有效管理与规范，对办园条件、权利和行为缺乏应有的规范与保障。这既不利于很好保障社会力量办园质量，也不能很好地保障其权益，严重影响社会力量办学的积极性。

目前，学前教育的管理体制、幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化，学前教育发展面临着新的形势与挑战，从法律法规方面来看，目前主要依据十几年前颁布的《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等行政规定，这些规定既缺乏法律的权威，也难以解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题，远远不能满足事业发展的需要。

笔者认为，学前教育矛盾的根本原因在于当前我国学前教育法律地位不明确，导致管理体制和投入体制不顺，政府责任不清，难以建立健康的学前教育管理秩序所致。因此，要加快学前教育立法进程，抓紧研究制定《学前教育法》，这是解决我国当前学前教育事业发展诸多突出问题，促进学前教育事业健康可持续发展的迫切需要和根本保障。